在我国经济体制转型过程中，中央和地方的财政分权体制和以经济发展为导向的绩效评价机制已经客观确定。 为弥补地方财力不足，满足地方经济发展需要，创造良好政绩，同时在地方政府债务预算软约束的实际情况下，各级地方政府国家通过多种渠道扩大投资水平，特别是推动基础设施建设，并运用各种债务融资方式，形成了巨大的负债规模，从而缓解了地方政府日益加重的财政负担。 日益严峻的地方政府债务问题引发社会各界对政府债务治理能力、政府财政可持续性、经济转型升级能否成功的担忧。

以湖北省普通公路为例。 “十二五”期间，随着公路建设的快速发展，管理和养护的需求进一步增加。 此外，2009年燃油税改革后，政府还贷二级公路已全面取消收费。 公路管理部门随着原本依赖的普通收费公路融资平台的丧失，公路建设和养护资金的供需矛盾日益突出。 据统计，与“十二五”期间规划建设的一级、二级公路投资补贴需求相比，与实际到位资金相比，存在约78亿元的资金缺口，需落实维修资金约42.3亿元。 由于地方交通长期融资平台尚未完全建立，地方配套资金落实困难，资金供需矛盾加剧，一般公路建设和养护形势严峻，债务复杂沉重负担严重制约了湖北省通用公路行业的良好延续。 发展。

债务情况

丨2009年以前高速公路债务概况

我国于2009年进行燃油税改革，湖北省于2008年底全面取消省政府还贷二级公路收费。国家发展改革委、财政部、交通运输部批复湖北省截至2008年底，普通公路锁定债务276亿元，其中省级176亿元，市县100亿元。

丨2009年后高速公路债务概况

相关数据显示什么是二级公路，截至2023年底，湖北省一般公路债务达367亿元。 初步测算，“十三五”期间，全省普通公路建设、养护和管理总投资1732亿元，其中公路建设1238亿元，养护管理494亿元。 按上述规划规模和建设投资政策计算，“十三五”期间共需要部、省补助资金1059亿元（其中包括“十三五”期间偿还国债120亿元）。 “十二五”期间）、地方配套资金673亿元。 预计“十三五”期间可用资金约为924亿元，资金缺口135亿元。

高速公路二级收费站退出历史舞台

融资

普通公路资金短缺影响很大。 一方面，公路建设和管理水平提高困难。 长期以来，财政对公路运输资金的投入仅占财政收入的0.5%，没有考虑公路长期维护、改造和服务的需要什么是二级公路，只考虑片面建设。 随着路网更加完善，公路养护任务必然增多，但现实是交通专项资金紧缺，新的投融资渠道十分匮乏。 另一方面，高速公路的可持续发展受到影响。 数据显示，按照现有公路运输融资措施，2011年至2030年，国家一般公路发展资金可筹集约10万亿元，但同期发展公路运输需要资金高达23万亿元， 57%的资金存在缺口。

原因

丨债务偿还主体不明

公路部门一直负责公路建设和银行融资。 但高速公路二级通行费取消后，债务偿还主体一直不明确。 由于公路部门是主要借款人，因此成为银行追讨债务本息的对象。 但公路部门无力偿还，银行与公路部门之间的财务纠纷不断。

丨还本付息压力大

公路部门每年的本息支付数额巨大。 在取消二级公路通行费之前，公路部门可以使用车辆通行费来偿还本息。 取消二级公路通行费后，虽然国家预拨了专项补贴资金，但仅够满足收费员安置和省统一贷款付息的需要。 ，根本无力偿还本金。

丨行政权与财权错配

2009年燃油税改革后，公路部门本来可以收取的养路费和银行贷款来筹集养路资金就消失了。 燃油税转移支付和政府财政提供的资金远远不能满足维修所需的资金。 突出表现是道路小修养资金不足、路网结构改造资金缺口巨大、公路应急保障资金严重不足。

今年年底前英语作文，全国除新疆外的所有省级政府还贷二级公路收费站全部取消。

丨普通公路发展过于依赖银行

普通公路建设属于基础设施建设，由此可见普通公路建设的投资回收期较长。 部分普通高速公路规定的收费期限可能已到期，但银行贷款本息尚未还清。 这种情况导致整个道路行业的银行债务不断增加，难以偿还。

丨地方财力薄弱，投资不足

与沿海发达地区相比，中部地区经济发展能力有限，地方政府财力也有限。 湖北省公共财政对普通公路项目的投入相对缺乏，一些地方政府承诺的优惠政策也难以落实，直接的货币金融支持更少，这给公路行业的发展带来了负面影响。

丨融资环境深刻变化，渠道变窄

国务院43号文件发布后，一般公路融资只能依靠政府，依靠财政资金、地方政府债券以及与社会资本合作等解决方案。 但湖北省各级政府财力普遍薄弱，资金投入不足，地方政府债券额度有限，PPP方式仍在探索中。 普通公路的公益性特征决定了项目本身很难产生收入、吸引社会资本投资。

丨普通公路管理维护职责不明确

“谁投资、谁管理”的收费公路管理模式造成管理混乱、经营分散，公司经营与政府管理矛盾频发。 有的普通公路由地方各级公路部门管理，有的由具体公路运营公司管理，造成公路管理事务不平衡、财务混乱。

此外，普通公路建设和维护支出的责任不明确。 在普通公路建设方面，中央加大了公路建设的财政投入。 在养护方面，所有普通公路的养护主要依靠省级及以下财政投入。 地方财政养护资金投入不足，从根本上难以保证公路交通质量。

治理策略

从国家层面看，我们可以从以下几个方面借鉴国外地方政府债务约束经验，提高地方政府债务治理能力：健全立足国情的地方政府债务风险防范机制； 修订绩效考核机制，严格执行地方政府债务规定。 问责制度； 加强对地方政府债务的预算约束； 地方政府债务信息的透明度； 创新地方政府投融资模式。

就湖北而言，普通公路债务问题可从以下几个方面解决：

丨出台公路偿债计划，支持到期贷款续展

湖北省政府按照“国家鼓励、地方重点”的原则，统筹负责，多渠道筹集资金，制定公路偿债方案，建立公路偿债机制，明确偿债资金来源、年度金额和资金。 支付方式、渠道等，由其负责执行。 建议银监局和各省级银行分行保持公路行业良好信用评级，对已到期的存量贷款进行续展，并根据偿债资金到位情况统筹安排还款计划。

丨强化湖北省公路厅预算约束，建立行政与财权相统一的普通公路投融资体系

建议湖北省发改委牵头会同有关部门制定规范性文件，明确建设、管理权责和债务偿还主体，研究燃油税改革后普通公路建设发展问题，遵循省、市、县三级公路管理权和财权关系。 按照配套原则，将普通公路项目纳入正常公共财政管理，充分发挥财政预算对产业发展和债务约束的作用。

丨合理规划路网，适度建设一流收费公路

湖北省二级公路取消收费后，不少车辆从高速公路分流至普通公路，导致部分普通公路车流量激增，而部分二级公路已无法满足车辆通行需求。 迫切需要提高公路等级并将其转变为干道。 等级公路。 然而，建设一流公路需要大量的资金来保证。 考虑到湖北省的实际情况，完全依靠政府投资是有难度的。 还需要银行贷款来解决资金问题，同时设立一级高速公路收费站来偿还银行贷款。

丨加大金融投入，完善政府主导、金融投资为主导的投融资模式

一方面，合理安排中央资金使用。 中央财政成品油消费税收入用于设立湖北省取消高速公路二级通行费后债务清偿专项资金。 还款完毕后，全部投入湖北省普通公路建设。 同时，积极争取中央车辆购置税财政支持。 另一方面，建立金融资金保障体系。 湖北省人民政府负责筹集国省干线“养护定额投资”资金和农村公路“定额投资”资金； 各市（州）、县（市、区）政府根据本级公路运输发展需要，每年从同级一般财政预算收入中，设立当期公路一般养护专项资金。年度，除省补贴、省投资资金外，还负责筹措辖区内国省干线配套资金。 此外，还应努力将基础设施资金、国债、扶贫资金、支农资金等多种财政资金向普通公路倾斜。

丨完善公路融资渠道，建立分级负责、多元化融资为补充的投融资模式

发行地方政府债券为一般公路建设筹集资金，由地方政府统筹安排本息偿还，而不是交通公路部门承担债务偿还责任。 针对当前信贷困难的情况，现阶段可以充分利用地方政府债券、企业债券、短期融资券、信托等方式，尝试直接从资本市场筹集资金。 对于社会效益突出的普通收费公路，可采用独家经营、土地补偿、政策优惠等手段，灵活运用PPP模式，吸引社会资金直接参与，避免过度依赖银行贷款。

（摘自《中国公路》杂志2023年第7期，作者：华中师范大学公共管理学院王玉琪。本文为节选，请订阅杂志查看更多内容！）

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