我国注册会计师行业是社会主义市场经济建设的重要组成部分，在对外开放、转变政府职能、促进企业经营机制转变、国有企业改革发展、财税改革、维护经济秩序、证券市场等方面发挥着不可替代的作用。近年来，我国注册会计师行业在发展中也暴露出不少问题，尤其是证券市场接二连三发生的审计失败事件，如东方锅炉、银广厦、麦科特等事件，让国内注册会计师行业面临前所未有的信任危机。笔者认为，这些事件的发生与行业监管不力有着密不可分的关系。

一、当前我国注册会计师行业监管存在的主要问题

1、注册会计师协会缺乏自律和监督，内部运作受财政部门控制。

按照《注册会计师法》的规定，注册会计师协会是由注册会计师组成的社会团体，依法取得社会团体法人资格。但目前的中国注册会计师协会是半官方组织，并不是民间的自律组织。第一，1995年《关于中国注册会计师协会、中国注册审计师协会行业联盟的通知》明确规定，联盟后的中国注册会计师协会会员产生办法由财政部、审计署推荐，而不是由会员代表大会选举产生；第二，联盟后的中国注册会计师协会常设办事机构设在财政部，行政管理、党团关系、经费供给等均隶属于财政部；第三，中国注册会计师协会秘书处的组织机构和人员编制由财政部、国家人事部组织委员会批准。地方财政部门对地方协会的管理也基本沿袭了财政部对注册会计师的管理方式。2002年11月，财政部决定将原先赋予中国注册会计师协会的行政管理职能收回，注册会计师协会只履行行业自律服务职能。但财政部门对注册会计师协会作为下属事业单位管理的方式并未改变，注册会计师协会的行政色彩并未完全消失。协会实行行政化运作模式，协会工作人员的招聘、聘任、工资待遇等仍由财政部门决定。注册会计师协会身份不明确，影响了注册会计师协会作用的发挥，也使得我国注册会计师行业的监管体系不顺畅，从而影响监管的有效性。

此外，中央与地方注册会计师协会关系有待进一步理顺。根据《注册会计师法》和现行《注册会计师协会章程》关于省级注册会计师协会设立的规定，地方协会受注册会计师协会的监督，但省级协会的监督属于省级财政部门的职权范围。表面上看，省级注册会计师协会负责注册会计师的日常执业监督，但实际上，各省、自治区、直辖市财政部门往往将省级注册会计师协会视为下属机构，注册会计师协会成为集行政管理与行业自律于一体的管理机构。注册会计师协会更多是执行政府部门的行政命令，容易忽视会员的真实需求。

（二）政府监管部门过多、职责不清，导致监管重复

按照我国现行法律、法规和部门规章，财政部、审计署、证监会等部门对注册会计师行业具有行政管理权，注册会计师协会具有自律权。监管机构这么多，应该有较高的监管效力。但由于监管部门之间责权不明确，权力设置重复；监管部门之间缺乏正式的合作和协调机制，各部门规定相互冲突，各部门各自为政，各部门监管没有形成监管合力。反而在监督检查中出现重复检查屡禁不止的情况，各部门的检查要求不一致甚至相互矛盾，使事务所无所适从，给事务所带来沉重的负担，造成社会资源的极大浪费。注册会计师协会在2005年对事务所执业质量检查的回顾总结中指出，多次监督、重复检查仍然是影响事务所发展的主要外部因素之一。

（三）监管队伍薄弱，手段方法存在问题，监管效率不高

截至2005年底，我国共有会计师事务所5300多家，执业注册会计师6.9万余人。而履行监督职能的中国注册会计师协会监督部仅有9人，各省、市注册会计师协会的监督员更是“最多4人，最少1人”。目前，注册会计师行业监督员数量不足，年龄结构不合理；监督员素质不高，取得注册会计师资格和有事务所工作经历的监督员少之又少。缺乏检查经验，不能及时、准确地形成检查结论，影响了检查工作的成效，客观上制约了监督工作效率的提高。

我国对注册会计师行业的监管仍然以事后惩罚性监管为主，对事前预防性监管重视不够，预防性监管制度没有发挥应有的作用；只注重执业质量检查，对对注册会计师执业质量有重要影响的注册会计师资格取得和后续教育的监管重视不够，监管不严格，流于形式。

二、解决当前我国注册会计师行业监管问题的对策

1. 确立中国注册会计师协会的独立地位

中注协的地位和身份问题是困扰我国CPA行业监管的关键问题，如何把中注协确立为一个完全独立的自律组织是首要解决的问题。针对目前的情况，笔者认为应采取以下措施：为确保中注协的合法性，可以在成立时由政府有关部门批准，但中注协与政府部门之间不存在直接的关系。财政部是CPA行业的监督机构，不是管理机构。中注协将在以下方面拥有自主权：无需报告和批准，决定管理委员会或委员会成员的任命方式；确定会员会费和其他费用，以满足预算需要；雇用员工并确定薪酬标准，以吸引和留住人才。中注协应以其认为适当的方式运作，以履行行业管理职责并保持和发展其财务和组织能力。

财政部门可以通过备案或者批准协会章程、行业自律和处罚办法、执业规范、规则等，派代表参加协会理事会和会员大会，定期或者不定期听取协会工作报告，监督财务收支使用等方式，对注册会计师协会进行监督管理。

（二）明确中国注册会计师协会与地方注册会计师协会的关系

由于我国注册会计师执业证书在全国范围内有效，建立由国家机构指导监督、地方机构实施的统一的自律管理体制十分重要，有利于保证各地注册会计师服务的一致性。因此，也需要改变现有的中注协与地方注册会计师协会、地方注册会计师协会与地方政府的关系，成立一个统一的、全国性的协会，即“中国注册会计师协会”。现有的各省、自治区、直辖市地方注册会计师协会，应改组为中注协地方分会，各分会代表中注协在各地依法和中注协章程规定行使行业自律权。地方注册会计师协会是中注协的分支机构，直属于中注协，与地方政府没有直接关系。地方注册会计师协会由中注协任命，经费由中注协拨付。会员费由地方注册会计师协会收取，交由美国注册会计师协会统一管理，理顺了美国注册会计师协会和地方注册会计师协会的关系，避免了地方注册会计师协会被地方政府控制。

（三）明确财政部、中国注册会计师协会和政府监管部门的职责分工

财政部是注册会计师行业的监管机构，在财政部内设立了专门负责注册会计师行业管理的部门，下设多个职能司和专业委员会，将财政部会计司、监察局、法制司等部门分散的相关工作纳入该部门管理，便于集中人力物力、整合信息资源，便于与证监会、中国注册会计师协会等其他监管机构进行协调沟通。

注册会计师协会负责对事务所执业质量进行日常检查。每年制定检查计划时，省级注册会计师协会要主动与财政厅（局）、审计部门等进行沟通协调，共同确定检查事务所名单。由于注册会计师协会无权将检查业务延伸到企业，必要时政府也可以派员参与，组成联合检查组，让检查深入企业调查取证，提高检查效率和准确性。财政部也可以通过对注册会计师协会检查的事务所进行抽查，对注册会计师协会的检查质量进行监督。对于违法事务所和注册会计师的处罚，注册会计师协会要进行自律和处罚，达到行政处罚程度的，要报请财政部门处理。

财政部要对律师事务所执业质量实施重点检查和例外监管，例外监管的范围是：委托人存在重大问题、重要线索或者重大犯罪记录的律师事务所。

为了消除行政权力的重复，提高行政权力配置效率，应借鉴律师行业的经验，取消工商机关对注册会计师行业的管理权。

证监会、审计署等政府监管机构对会计师事务所不进行例行监督检查，只有在对所辖企业进行检查时，发现事务所出具的审计报告未能揭示企业存在的问题时，才应对相关事务所、注册会计师的相关业务进行延伸检查。

财政部、中国注册会计师协会、中国证监会等监管机构要加强沟通协调，建立协作机制，通过召开联席会议、建立网上信息渠道等方式，协调检查计划，通报检查结果，实现资源共享，提高监管效能。

4.提高监察人员素质，改进监察手段和方法

1.政府监管部门和注册会计师协会应建立严格的监管人员选拔制度。监管人员原则上应通过考试选拔，必须具备与注册会计师相当的知识水平，并具有一定年限的相关工作经验，品行良好、廉洁守法。监管部门应为监管人员提供后续培训，使其不断学习和更新知识结构，提高专业技能和素质，适应形势的发展；应建立激励约束机制，争取在待遇、住房、医疗保险、养老保险等问题上有所突破，吸引和留住人才。

2、为有效改变业务监管不利局面，应充分发挥业务报告的“探雷器”作用，落实后续检查。目前，注册会计师协会在业务报告方面已着手做了不少工作中国注册会计师，但有些工作可以进一步完善，体现在：灵活设定业务报告时间，事务所可在业务完成时报告，以便及时跟踪，及时发现问题、解决问题。关于报告程序，建议事务所应在接受业务、签订业务协议时，第一次报告基本情况（包括应收审计费用等），发挥事前监督作用，审计业务完成后第二次报告审计结果，发挥事后检查作用。建议将报告表设计成数据库形式，可通过数据库进行查询、比对；增加说明栏，提醒报告读者及后续注册会计师审计过程中需要注意的事项。

3、充分发挥谈话提醒制度的作用。目前，注册会计师协会的谈话提醒制度主要针对会计师事务所和注册会计师涉嫌违法违规行为时中国注册会计师，通过谈话提醒予以警示，发现线索，进而处理。但笔者认为谈话提醒制度的范围应进一步扩大，应作为事前预防性的日常管理制度，而不是事后追查制度。例如，谈话制度可分为定期谈话和不定期谈话两种形式。定期谈话形式可根据事务所规模、业务性质等规定一年内谈话的次数和时间。谈话内容应包括事务所日常事务管理、业务管理、质量控制、人员思想动态等各方面内容，帮助事务所和注册会计师树立正确的执业理念，掌握行业动态，发现潜在问题，防患于未然；不定期谈话可根据需要随时进行。例如，当国家与行业相关的法律法规发生重大变化时，事务所与注册会计师可以通过谈话了解其对新法规的理解以及所采取的应对措施，判断是否需要必要的帮助和指导。

4、开发业务监管软件，完善后续教育培训。开发业务监管软件是业务监管非常重要的基础设施建设，目前应尽快开发一个全国性的监管软件，这样可以节省各地自行开发的成本，形成全国性的业务监管网络。建议财政部门和注册会计师协会在信息系统上实现资源共享，不再重复建立相应的系统和制度，这样不仅可以降低监管成本，还可以减轻注册会计师和事务所的双重报告负担。专业后续教育标准的制定和实施是注册会计师协会实施行业自律的重要职责。为巩固和拓展后续教育，笔者认为注册会计师协会应采取以下措施：一是完善后续教育的制度建设，制定专业后续发展报告实施情况的具体要求（个人和事务所）；制定课程提供方和学习者的要求；为每个个人会员建立专业后续发展的主要信息数据库；与业务监管相结合，确保专业后续发展要求成为事务所监管内容。其次，要根据注册会计师行业特点，积极拓展后续教育的手段和方法，大力发展网络远程教育等方式，扩大教育范围，降低教育成本。

[参考]

[1]《注册会计师行业监管：一个国际视角》编辑组，《注册会计师行业监管：一个国际视角》，中国财经出版社，2004年4月。

[2] 注册会计师行业行政管理问题研究课题组.注册会计师行业行政管理:理论、现状与对策——基于广东省行业调查的研究.会计研究,2005年第3期。

[3]《财政部关于进一步加强注册会计师行业管理的意见》，财会[2002]19号。

[4]黄世忠、杜兴强、张胜芳.市场化治理与会计监管.会计研究,2002年第12期。